編者按

　　原標(biāo)題：“中央一號(hào)文件”提出開展農(nóng)藥殘留超標(biāo)治理專家剖析

　　治農(nóng)藥殘留超標(biāo)，“七寸”在哪兒

　　“三農(nóng)”工作事關(guān)社會(huì)發(fā)展大局，正因?yàn)榇耍�“中央一�?hào)文件”連續(xù)14年鎖定“三農(nóng)”工作。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，不僅是農(nóng)村工作、經(jīng)濟(jì)工作的重要議題，也是法治領(lǐng)域的重要議題。做好“三農(nóng)”工作，需要繼續(xù)深化改革，而任何改革必須沿著法治軌道推進(jìn)。從今天起，《法制日?qǐng)?bào)》視點(diǎn)版推出“法治視角看‘三農(nóng)’”系列報(bào)道，圍繞社會(huì)關(guān)注度高的農(nóng)藥殘留超標(biāo)問題治理、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村新風(fēng)建設(shè)等問題，從法治視角進(jìn)行透視分析，敬請(qǐng)關(guān)注。

　　□　本報(bào)記者 陳 磊

　　□　本報(bào)實(shí)習(xí)生 陳佳韻

　　農(nóng)藥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，對(duì)防病治蟲、促進(jìn)糧食和農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)至關(guān)重要。但農(nóng)藥的過量使用，會(huì)帶來農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標(biāo)、作物藥害、環(huán)境污染等問題。

　　因此，對(duì)于農(nóng)藥，大家愛恨交加。

　　前不久發(fā)布的“中央一號(hào)文件”對(duì)此著墨頗多，不但將“實(shí)施農(nóng)藥零增長行動(dòng)”寫入文件，還提出“推廣高效低毒低殘留農(nóng)藥”，甚至為農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定提出具體要求，“到2020年農(nóng)獸藥殘留限量指標(biāo)基本與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)接軌”。

　　隨后，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《農(nóng)藥管理?xiàng)l例(修訂草案)》，明確要求嚴(yán)格全過程管理，將原由多部門負(fù)責(zé)的農(nóng)藥生產(chǎn)管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)部門，對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制，鼓勵(lì)減少農(nóng)藥使用量，加強(qiáng)劇毒、高毒農(nóng)藥監(jiān)管等。

　　接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，依法對(duì)農(nóng)藥實(shí)行更加嚴(yán)格的管理，將有助于從源頭上治理農(nóng)藥濫用現(xiàn)象和農(nóng)藥殘留，提高農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌的安全性，保障“餐桌上的安全”。

　　去年農(nóng)藥使用量繼續(xù)零增長

　　2016年，我國糧食總產(chǎn)量為61623.9萬噸(12324.8億斤)，全國糧食播種面積113028.2千公頃(169542.3萬畝)。

　　這是國家統(tǒng)計(jì)局2016年年底公布的全國糧食市場(chǎng)數(shù)據(jù)。

　　而“農(nóng)藥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，對(duì)防病治蟲、促進(jìn)糧食和農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)至關(guān)重要。”農(nóng)業(yè)部2015年發(fā)布的《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》中稱。

　　根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的規(guī)定，農(nóng)藥，是指用于預(yù)防、消滅或者控制危害農(nóng)業(yè)、林業(yè)的病、蟲、草和其他有害生物以及有目的地調(diào)節(jié)植物、昆蟲生長的化學(xué)合成或者來源于生物、其他天然物質(zhì)的一種物質(zhì)或者幾種物質(zhì)的混合物及其制劑。

　　中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院植物保護(hù)研究所研究員曹坳程介紹，使用農(nóng)藥，每年可挽救至少30%的農(nóng)作物損失。

　　《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》披露，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2014年，我國農(nóng)作物病蟲害防治農(nóng)藥年均使用量31.1萬噸。

　　由于農(nóng)藥使用量較大，加之施藥方法不夠科學(xué)，帶來生產(chǎn)成本增加、農(nóng)藥殘留超標(biāo)、作物藥害、環(huán)境污染等問題。為了有效控制農(nóng)藥使用量，農(nóng)業(yè)部制定并發(fā)布《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》。

　　2015年7月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議將此目標(biāo)上升到國務(wù)院層面，提出力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥使用量零增長，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，為餐桌上的安全提供源頭保障。

　　2016年12月，全國農(nóng)業(yè)工作會(huì)議在北京召開，根據(jù)會(huì)議消息，2016年，我國“農(nóng)藥使用量繼續(xù)零增長”。

　　接著，“農(nóng)藥零增長行動(dòng)”被寫入2017年“中央一號(hào)文件”。

　　2月5日，題為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》的“中央一號(hào)文件”發(fā)布。

　　其中提出，“實(shí)施化肥農(nóng)藥零增長行動(dòng)”，建立健全化肥農(nóng)藥行業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管及產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入管理，以“全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平”。

　　多款高毒農(nóng)藥品種退出市場(chǎng)

　　《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》中也列明了使用農(nóng)藥的危害。

　　首先，防病治蟲多依賴化學(xué)農(nóng)藥，容易造成病蟲抗藥性增強(qiáng)、防治效果下降，出現(xiàn)農(nóng)藥越打越多、病蟲越防越難的問題。

　　其次，因防治不科學(xué)、使用不合理，容易造成部分產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標(biāo)，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

　　最后，目前，我國農(nóng)藥平均利用率僅為35%，大部分農(nóng)藥通過徑流、滲漏、飄移等流失，污染土壤、水環(huán)境，影響農(nóng)田生態(tài)環(huán)境安全。

　　除了使用農(nóng)藥造成危害之外，高毒農(nóng)藥和農(nóng)藥殘留是另外兩種危害。

　　因此，我國在農(nóng)藥減量的同時(shí)，還在限制高毒農(nóng)藥的使用和制定新的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。

　　在限制高毒農(nóng)藥方面，資料顯示，2016年，農(nóng)藥行業(yè)的一大特點(diǎn)即是：多款高毒農(nóng)藥品種退出市場(chǎng)。

　　此前一年，全國人大常委會(huì)審議通過修訂后的食品安全法，修訂內(nèi)容之一就是為劇毒、高毒農(nóng)藥的使用加了一道“緊箍咒”：禁止將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規(guī)定的農(nóng)作物。

　　2016年6月14日，國內(nèi)最后一個(gè)農(nóng)用硫酸鏈霉素登記證件到期，不再續(xù)展，意味著具有高毒性的農(nóng)用硫酸鏈霉素正式退出細(xì)菌性防治藥劑舞臺(tái)。

　　半個(gè)月后，農(nóng)業(yè)部發(fā)布公告，停止百草枯水劑在國內(nèi)銷售和使用。作為國內(nèi)第二大除草劑，百草枯物美價(jià)廉。但百草枯有一個(gè)致命的缺點(diǎn)，就是人一旦誤服，容易致命。

　　當(dāng)年年底，毒死蜱和三唑磷在蔬菜上禁止使用。三唑磷和毒死蜱均屬有機(jī)磷類殺蟲劑，毒性較高，曾經(jīng)是蔬菜上防治豆角螟、菜青蟲、小菜蛾、斜紋夜蛾等蟲害的主要品種。

　　據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，近年來，我國已禁用了30多種高毒、高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥。

　　在農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)方面，2016年12月，國家衛(wèi)計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。

　　資料顯示，這一農(nóng)藥殘留新國標(biāo)，規(guī)定了433種農(nóng)藥在13大類農(nóng)產(chǎn)品中4140個(gè)殘留限量，基本涵蓋了我國已批準(zhǔn)使用的常用農(nóng)藥和居民日常消費(fèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品。

　　與此同時(shí)，農(nóng)藥管理領(lǐng)域的法律制度也在隨之更新。

　　為了對(duì)“餐桌上的安全”提供法治保障，2017年2月8日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，審議通過了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例(修訂草案)》。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員鄭鳳田告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，大家對(duì)農(nóng)藥愛恨有加，一方面，糧食生產(chǎn)離不開農(nóng)藥，另一方面，農(nóng)藥的濫用對(duì)食品安全有影響，令消費(fèi)者擔(dān)憂不已。

　　鄭鳳田認(rèn)為，正是在這樣的背景下，我國對(duì)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，以調(diào)整現(xiàn)行規(guī)定在農(nóng)藥管理體制、制度等不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的內(nèi)容。

　　中國農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長兼秘書長李鐘華對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說，雖然《農(nóng)藥管理?xiàng)l例(修訂草案)》的正式文本還沒有公布，但根據(jù)目前消息來看，國家會(huì)依法對(duì)農(nóng)藥實(shí)行更加嚴(yán)格的管理，有助于提升農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌的安全性。

　　執(zhí)行《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》是關(guān)鍵

　　《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》于1997年發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國農(nóng)藥監(jiān)督管理步入法制化軌道。2001年，國務(wù)院對(duì)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》進(jìn)行過小幅修訂。

　　20年來，我國已經(jīng)從農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量嚴(yán)重不足的階段走向糧食生產(chǎn)12年連續(xù)豐收的階段，如今，農(nóng)產(chǎn)品短缺的問題已經(jīng)基本解決，數(shù)量上的供求矛盾基本緩解。

　　與此相應(yīng)的是，今年的“中央一號(hào)文件”提出：全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平。堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)，實(shí)施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，突出優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　“中央一號(hào)文件”還提出：加快健全從農(nóng)田到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體系，建立全程可追溯、互聯(lián)共享的信息平臺(tái)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估和檢驗(yàn)檢測(cè)體系。

　　在專家看來，正是在此新形勢(shì)下，需要對(duì)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》在體制、制度、措施等方面進(jìn)行較大幅度的修訂，以保障“餐桌上的安全”。

　　《農(nóng)藥管理?xiàng)l例(修訂草案)》規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)藥監(jiān)督管理工作，包括農(nóng)藥登記、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、違法行為處罰等。

　　李鐘華認(rèn)為，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例(修訂草案)》調(diào)整了農(nóng)藥管理體制，將改變農(nóng)藥管理“九龍治水”的現(xiàn)狀。將農(nóng)藥生產(chǎn)管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)部門并強(qiáng)化監(jiān)管手段，表明國家對(duì)農(nóng)藥行業(yè)的管理將更加明確，同時(shí)也會(huì)更加嚴(yán)格，有利于解決重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)并存的問題。

　　鄭鳳田告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，農(nóng)藥管理實(shí)行統(tǒng)一管理，正是此次修訂的一個(gè)亮點(diǎn)，從幾個(gè)部門管到現(xiàn)在一個(gè)部門管，解決了監(jiān)管縫隙和互相推諉責(zé)任的問題。

　　《農(nóng)藥管理?xiàng)l例(修訂草案)》還規(guī)定，對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制，鼓勵(lì)減少農(nóng)藥使用量，加強(qiáng)劇毒、高毒農(nóng)藥監(jiān)管；對(duì)農(nóng)藥使用者義務(wù)作出詳細(xì)規(guī)定，包括不得將劇毒、高毒農(nóng)藥用于防治衛(wèi)生害蟲，蔬菜、瓜果、茶葉、菌類、中草藥材的生產(chǎn)，水生植物的病蟲害防治，不得在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥等。

　　鄭鳳田認(rèn)為，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》修訂后，關(guān)鍵還在于執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)中，生物農(nóng)藥價(jià)格貴、效果不高，價(jià)格不高、見效快的農(nóng)藥往往是劇毒的，這將給農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門帶來監(jiān)管上的難題。此外，我國的農(nóng)藥生產(chǎn)、流通、銷售環(huán)節(jié)存在諸多問題，比如經(jīng)營企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，監(jiān)管力量不足。

　　鄭鳳田建議，針對(duì)農(nóng)藥管理中存在的使用劇毒農(nóng)藥、農(nóng)藥殘留超標(biāo)等問題，可以通過社會(huì)共治和第三方監(jiān)管的途徑解決，“消費(fèi)者對(duì)農(nóng)藥是最敏感的，怎樣將消費(fèi)者的力量加入到監(jiān)督體系中，加強(qiáng)第三方監(jiān)管，值得考慮”。

　　據(jù)悉，農(nóng)業(yè)部正抓緊制定《農(nóng)藥登記管理辦法》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》《農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理辦法》等配套規(guī)章，為修訂后《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的正式實(shí)施做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

　　李鐘華向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，隨著相關(guān)操作細(xì)則的出臺(tái)，農(nóng)藥管理制度更具有可操作性了。

　　制圖／高岳